Texto del 29-07-08 .
Fotografía cedida por Juan Enrique Serrano.

Con casi 30 años de experiencia como abogado, Juan Enrique Serrano se declara un apasionado del Derecho administrativo, campo en el que está especializado. Vinculado desde sus inicios profesionales a la Universidad y asesor de diferentes organismos públicos y privados, no vacila en mostrarse muy crítico con el actual clima de inseguridad jurídica propiciado por la deficiente actuación de los parlamentos españoles en materia legislativa.

Innovación y especialización

El bufete que dirijo está especializado en todas las áreas del Derecho administrativo y, particularmente, en Derecho urbanístico. Lo forman 14 abogados, cuatro de ellos socios, y entre nuestras tareas más habituales se hallan el asesoramiento jurídico y la defensa legal en materia medioambiental, de infraestructuras… También realizamos estudios y proyectos urbanísticos, informes, documentos de gestión urbanística, etc. Nuestra actividad se centra en las comunidades autónomas de Murcia, Valencia, Andalucía y Castilla y León, pero tratamos asuntos en toda España. Nuestra forma de entender el ejercicio de la profesión, así como la concepción y estructura del despacho se alejan de la visión tradicional de la abogacía, apostando por un fuerte compromiso con el cliente. Nos gusta innovar con imaginación, experiencia, crítica y estudio. Por ello, colaboramos con distintas universidades a través de publicaciones y del ejercicio docente.

Todo Occidente elogia nuestra Transición

Franco murió durante mi primer año de carrera. La Transición forma parte, pues, de mi patrimonio vital y formativo. Me siento afortunado por haber vivido una época tan intensa de nuestra historia. Fue un período excepcional, en el que se articuló, de manera sólida y sorprendentemente rápida, nuestro Estado de Derecho, merced a la voluntad de entendimiento y a la generosidad de quienes participaron en el proceso. Ofrecimos un ejemplo de sensatez y responsabilidad que aún hoy día se elogia en todos los países occidentales.

Supeditación del poder judicial al ejecutivo durante el franquismo

Desde la perspectiva de la teoría del Derecho, en el tardofranquismo existieron antecedentes de normas equiparables a las de un Estado de Derecho; por ejemplo, la Ley de Procedimiento Administrativo. La base legislativa del régimen eran las denominadas leyes fundamentales, más o menos equivalentes a algunos capítulos de la Constitución. Sin embargo, tales leyes carecían de la trascendencia de nuestra Carta Magna. Lo mismo puede decirse de la Administración de Justicia predemocrática, cuyos jueces a menudo carecían de independencia respecto al Estado. En realidad, el poder judicial estaba supeditado al ejecutivo. Había una inercia, una calidad de profesionales de la Justicia, unos procedimientos establecidos y un funcionamiento formal de sus organismos satisfactorio pero, cuando el poder ejecutivo quería vulnerar la independencia de sus jueces, lo hacía sin problemas. Recordemos al respecto algunos supuestos históricos y clamorosos de inejecución de sentencias del Tribunal Supremo establecidos por la ley contenciosa de la época a causa de motivos políticos: el gobernador civil de cada provincia tenía potestad para no cumplir una sentencia por razones de “orden público”, algo impensable en un Estado de Derecho. En la actualidad, empero, el sistema adolece de deficiencias en esta materia.

Falta cultura democrática

Es un síntoma de normalización democrática el cambio de mentalidad de nuestra clase política. Hoy el político se ha profesionalizado, es más un administrador que un ideólogo, y ello no es negativo si hay una ciudadanía que marque su conducta y reaccione a sus actuaciones, desde las urnas o desde otros instrumentos de expresión y control. Pero nuestra sociedad civil no está estructurada: hay una alarmante carencia de voces discrepantes, de crítica social, de intelectualidad presente, de librepensadores que cuestionen los designios de los gobernantes. Aunque en la Transición se plantaron las simientes para el desarrollo de la cultura democrática, es evidente que no ha germinado tanto como debiera. Ello es muy notorio entre los jóvenes, a quienes no se educa en este sentido.

Plantearse reformas constitucionales con serenidad y consenso

Desde el punto de vista del Derecho, la Constitución de 1978 posee un contenido revolucionario. Las anteriores constituciones españolas tenían un carácter programático, eran inspiradoras de principios y generadoras de valores interpretativos. Nuestra actual Carta Magna, en cambio, tiene carácter normativo, esto es, es la cima de la estructura de Derecho del Estado y además es una norma de aplicación directa, de forma que los jueces están obligados a aplicarla en sus sentencias, lo que contribuye a la buena marcha del sistema. Dicho lo cual, opino que, tras 30 años de funcionamiento, debería plantearse, con serenidad y consenso, la modificación pactada de algunos puntos de la Constitución que pudieran tenerse como mejorables: no creo adecuadas actitudes beatas ante ella.

Inseguridad jurídica causada por la deslealtad de los parlamentos autonómicos

La Constitución se concibió con un enfoque muy generoso en general, aunque especialmente impreciso en materia de organización del Estado y su relación con las autonomías, para aglutinar todas las voluntades de la época, lo que ha propiciado cierta indefinición en la redacción de las leyes relativas, básicamente, al reparto de competencias y recursos. Si a ello le sumamos la multiplicidad de normas que generan los parlamentos autonómicos y el poder central, ocurre que la correcta aplicación de las mismas deviene una tarea complicada. Convivimos con 17 conjuntos de normas jurídicas diferentes en una permanente relación de conflicto, lo que en mi opinión produce inseguridad jurídica a causa de la sistemática deslealtad de la mayoría de parlamentos autonómicos con nuestro ordenamiento jurídico, obcecados en obtener más competencias. Este problema se hace sobre todo patente en el ámbito del Derecho administrativo, donde las diferencias entre el Estado central y las comunidades pueden llegar a ser muy profundas.

Función pacificadora de la normativa europea

El tribunal Constitucional dirime diariamente muchos conflictos entre el Estado y las autonomías, o entre las propias comunidades; pero se da la paradoja de que el ejecutivo supranacional europeo dicta normas que se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico sin discusión. Aunque desde el punto de vista democrático dicho acatamiento pueda ser discutible, su eficacia jurídica y pacificadora es encomiable.

Fraudes al sistema legislativo democrático

Hay una técnica deleznable y anualmente practicada que consiste en modificar las leyes que no interesan al gobierno central y/o autonómico a través de contenidos que acompañan a la Ley de Presupuestos: es un secuestro del proceso natural de formulación de las leyes, descontextualizándolas, lo que causa un fraude al sistema legislativo democrático y a la seguridad jurídica. Otra práctica lamentable es la anulación por parte de los parlamentos autonómicos del silencio administrativo positivo. Dicha institución garantizaba los derechos del ciudadano frente a la Administración. Ahora bien: todas las comunidades han trastocado este principio, así que el resultado del silencio administrativo es por sistema negativo al ciudadano.

Se legisla mal y sin mesura

Parece que hoy en día la excelencia de un gobierno se mide por el número de leyes que promulga. Ello causa un exceso legislativo que redunda en contra de la calidad de las normas; cada vez es más habitual que se redacten leyes de escasa entidad, pura propaganda política limitada a establecer pronunciamientos genéricos, de carácter reiterativo y programático pero que no regulan nada. Junto a este redactado vacío, cuando no contradictorio o confuso, a menudo nos encontramos con la imposibilidad de la aplicación efectiva de la ley por escasez de recursos: es significativa al respecto la ineficiencia de la legislación medioambiental.

Control y burocracia en el Estado autonómico

Para mí hay dos grandes problemas en el Estado autonómico: primero, es parcialmente responsable de la inseguridad jurídica imperante al propiciar el caos normativo con la multiplicación de regulaciones jurídicas diferentes, y, segundo, ha consolidado un modelo de Administración muy burocratizado. En nuestro país casi ninguna administración se ha organizado con las técnicas que requiere el siglo xxi, pero las autonomías son la peor muestra de ello, debido, en parte, a que el proceso de selección de sus miembros no responde a cuestiones de calidad y mérito, sino a criterios de clientelismo en su mayoría. Las comunidades autónomas parecen más preocupadas por ejercer el control de la ciudadanía e imponer una determinada visión del mundo que por ofrecer óptimamente sus prestaciones como servicio público.

En defensa del municipalismo

Soy defensor de la autonomía municipal, pero ésta es casi impracticable en España a causa de la debilidad económica e institucional que padecen nuestros ayuntamientos; son la Cenicienta de las administraciones públicas y los grandes perdedores de la Transición.

Respetar la independencia judicial

Creo que la mejora de nuestra Administración de Justicia pasaría por potenciar decididamente el poder judicial; dado su mismo carácter independiente, estoy en contra de la cesión autonómica en dicha materia. Además, hay que reclamar a todos nuestros políticos respeto por la institución judicial, que dejen de instrumentalizar el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional como foros de confrontación política.